Coluna Dimas Ramalho

A natureza jurídica privada, no entanto, não pode ser vista de forma absoluta. Há uma simbiose das fundações de apoio com os respectivos órgãos públicos que não pode ser desconsiderada. Uma fundação de apoio, privada, não existe sem um ente governamental, público, beneficiando-se, inclusive, de algumas prerrogativas naturais deste último. 

            Elas carregam consigo a marca e notoriedade do ente público apoiado, valendo-se de seus médicos, pesquisadores, professores e, por vezes, até de estrutura física para consecução de seus objetivos. Mais que isso, por estarem ligadas a um ente público, podem ser contratadas sem processo licitatório ou se habilitarem a determinados benefícios fiscais. 

            É raro encontrarmos alguma fundação que tenha receitas totalmente oriundas da prestação de serviços para a iniciativa privada. Como regra, os recursos são fruto de um contrato de prestação de serviços, aliança estratégica ou convênio com um ente estatal. Contudo, ainda que o dinheiro seja totalmente oriundo de prestação de serviços para a iniciativa privada, impossível não olharmos para elas como parte de uma estrutura do Estado, até porque, sua finalidade (e por isso as vantagens que carregam) é apoiar o ente público. 

            No que diz respeito ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), está entre as suas competências constitucionais (art. 33 da Constituição do Estado de São Paulo) julgar as contas de todos os responsáveis por recursos, bens e valores públicos da administração direta e autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual.  

            Assim, com o propósito de transmitir maior segurança jurídica na ação fiscalizatória, o TCESP determinou, por meio da Deliberação do processo SEI nº 008754/2022-21, que, além das fundações enumeradas nos §§ 5º dos artigos 35 e 58 das Instruções nº 01/2020 (fundações públicas estaduais, por exemplo), estão incluídas no seu rol de jurisdicionados: I – as fundações que utilizem imóveis públicos, ainda que este seja o único vínculo com a Administração Pública; II – as fundações que utilizem o nome, ou a marca da organização da Administração Pública no exercício de suas atividades; III – as fundações cujos órgãos de cúpula sejam preenchidos por docentes, diretores, autoridades e/ou servidores de órgãos ou entidades da Administração Pública, independentemente de disposição estatutária específica. 

            Para o TCESP, portanto, a origem dos recursos financeiros que abastassem os caixas da Fundação não é único fator que determina sua competência de fiscalização. Outras nuances, como uso da marca, know how ou bens patrimoniais acabam por abarcar a expressão “mantidas pelo Poder Público Estadual”. Ora, a lógica é bem simples, a Fundação de Apoio, embora privada, existiria ou realizaria as atividades que executa se não houvesse essa simbiose com um ente público? 

            É por isso que, se de um lado as fundações de apoio possuem maior flexibilidade e agilidade em relação aos órgãos públicos para efetuar as contratações de fornecimento de materiais e serviços, bem como as contratações de funcionários sem a realização de concurso público, de outro, devem prestar contas de todos os recursos públicos que estão à sua disposição. 

            Com a perspectiva de desempenhar o seu papel com maior efetividade, o TCESP analisa anualmente as relações existentes entre os órgãos públicos e as respectivas fundações de apoio em processos específicos em que são examinados, entre tantos quesitos, os seus Balanços Patrimoniais. 

            Por ora, não há outra forma de a Corte de Contas fiscalizar essas entidades, considerando que a análise dos registros que subsidiaram as demonstrações contábeis podem ser uma importante fonte para que o órgão fiscalizador certifique a inocorrência de eventuais conflitos de interesses daqueles que são contratados pelas fundações de apoio, especialmente se também compõem o quadro funcional do órgão público que as instituiu. 

            Nessas ocasiões, é verificado se as contratações de bens, serviços e pessoal observaram os seus Regulamentos de Compras e de Seleção de Pessoal, bem como se estão em conformidade com princípios da administração pública, como os da impessoalidade, moralidade e publicidade. 

            Essa dedicação aos demonstrativos das fundações de apoio é, também, uma forma indireta de o Tribunal de Contas auxiliar os órgãos públicos apoiados a alcançarem seus objetivos. 

            *Dimas Ramalho é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 

Alguns estudiosos de direito financeiro costumam criticar a falta de planejamento na elaboração dos orçamentos públicos, denominando-os de “peças de ficção”. Essa expressão refere-se ao fato de que a lei orçamentária, salvo raras exceções, cumpriria a função de mera formalidade autorizativa da despesa, sem guardar relação de pertinência com as políticas públicas, o cenário socioeconômico e a programação de longo prazo da Administração Pública.

As críticas quanto ao suposto caráter ficcional terminam potencializadas pela ausência de participação social no processo de aprovação das peças orçamentárias.

Os anseios e as dificuldades da população deveriam encontrar eco no plano de gastos da Administração Pública. Afinal, se a Constituição Federal estabelece direitos e garantias aos cidadãos, por consequência, cabe ao orçamento público fornecer a fonte de custeio para a implantação de ações governamentais hábeis ao cumprimento desses mesmos direitos e garantias.

Nesse sentido, em um cenário de escassez de recursos, a participação social se mostra fundamental, não só para dar a conhecer os problemas que afligem a comunidade, mas também para ajudar a definir as áreas em que os recursos públicos são mais necessários – e, posteriormente, para acompanhar a concretização desse gasto.

Nos termos dos arts. 165 e 166 da Constituição da República, aplicado por simetria aos Estados, Municípios e Distrito Federal, compete ao Poder Executivo elaborar a proposta do orçamento público, prevendo as despesas que pretende realizar e quantificando as receitas que lhes servirão de custeio. Terminada essa fase preliminar, a proposta é encaminhada para a aprovação do Poder Legislativo.

No âmbito do Parlamento, o projeto pode ser alterado. A depender da esfera da Federação, os vereadores, deputados e senadores podem apresentar emendas ao projeto, fazendo as modificações necessárias. Uma vez aprovado, o orçamento adquire o status de lei de modo que nenhum gasto pode ser realizado pela Administração Pública sem a correspondente autorização orçamentária.

A fase de apreciação legislativa é um momento no qual a população pode – e deve – se engajar. Na perspectiva do parágrafo único do art. 1º da Constituição, a participação direta no desenho orçamentário constitui expressão ativa do princípio democrático pelo qual o povo, livremente, escolhe os desígnios das receitas públicas e as direciona de acordo com suas preferências.

Aliado a isso existem, no ordenamento, regras que buscam levar a voz de todos os interessados para o centro das deliberações legislativas sobre o projeto de lei orçamentária.

Refiro-me ao art. 48, §1º, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que prescreve o “incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.” Reforço que, no caso dos Municípios, por força do art. 44 da Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto das Cidades, a realização dessas audiências é condição obrigatória para aprovação das leis de orçamento.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), nas fiscalizações ordinárias que faz às Câmaras e às Prefeituras, verifica a realização dessas audiências, buscando assegurar o envolvimento da sociedade nas discussões que antecedem a aprovação do plano de gastos da Administração.

Durante tais vistorias, a Corte de Contas, inclusive, aprofunda seus exames, analisando até mesmo o horário de realização das reuniões para recomendar que estas ocorram fora do expediente comercial no intuito de possibilitar a mais ampla participação dos cidadãos.

Evidentemente, essa legislação pode ser aprimorada, prevendo, por exemplo, procedimentos mais uniformes e detalhados do funcionamento de tais audiências, seja para racionalizar os debates e discussões, seja para garantir que as propostas emanadas da participação popular venham a ser incluídas no corpo das peças orçamentárias.

Não se pode deixar de reconhecer, contudo, que o direito brasileiro conta com institutos de controle social do orçamento. Assim, eventual baixo engajamento da sociedade no processo orçamentário não deve ser atribuído à ausência de previsão normativa.

Talvez a falta de informações sobre o direito dos cidadãos de influenciar nesse processo, somada a um certo descrédito sobre a anuência dos legisladores às propostas apresentadas, possa explicar a baixa adesão da sociedade nas audiências públicas sobre os orçamentos.

Logo, cumpre aos eleitos para representar a vontade do povo informar a coletividade sobre essa prerrogativa, utilizando para esse fim todas as ferramentas tecnológicas à disposição, radicalizando na transparência. Também, faz-se necessário que os legisladores tomem consciência de que as proposições dos cidadãos não têm natureza suplementar e acessória, mas traduzem expectativas legítimas que devem ser consideradas e, na medida do possível, contempladas pelas leis orçamentárias.

      *Dimas Ramalho é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) 

Embora implementado há relativamente pouco tempo no país, o modelo de escola em tempo integral, no qual o aluno passa ao menos 7 horas na sala de aula, vem rapidamente se firmando como uma das principais ferramentas para combater as deficiências do ensino público brasileiro.

O exemplo mais vistoso é o de Pernambuco. Colocada em prática em 2003, e continuamente fortalecida nos anos seguintes, a política de aumento da jornada escolar teve como objetivo elevar a qualidade de ensino e reduzir a evasão. Os resultados pretendidos não demoraram a aparecer.

Da 21ª posição no ranking do Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) do ensino médio, em 2007, o estado passou para o 1º lugar, em 2015; desde então, vem-se mantendo entre as primeiras posições. Caíram, ainda, os níveis de desigualdade de aprendizado e os de abandono escolar. Hoje, as escolas em tempo integral de Pernambuco representam mais de 60% do total da rede de 1.056 unidades.

No âmbito nacional, um levantamento produzido pelo Instituto Sonho Grande mostrou que as escolas do ensino médio integral se saíram melhor do que as regulares nos resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Brasileira (Ideb). Em 2021, elas obtiveram nota média de 4,7 ante 4,3 do modelo tradicional.

Quando se considera apenas o desempenho no Saeb (Sistema de Avaliação da Educação Básica) –que, com os dados da aprovação escolar, compõe a nota do Ideb–, os resultados são ainda mais expressivos. Estudantes da modalidade integral alcançaram 10 pontos a mais em língua portuguesa e 9 em matemática do que alunos de turmas regulares, o que equivale a aproximadamente 50% a mais de aprendizado.

Não à toa, o PNE (Plano Nacional de Educação) aprovado em 2014 consagra o aumento da jornada escolar como uma de suas diretrizes. Até junho de 2024, estipula o plano, o ensino em tempo integral deve ser oferecido em no mínimo 50% das escolas públicas, de forma a atender pelo menos 25% dos alunos da educação básica.

A fim de avaliar a evolução das escolas paulistas nesse quesito, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) promoveu em agosto um amplo esforço fiscalizatório em todo o estado. Os resultados, tornados públicos no mês de novembro, não são muito animadores. Se, de um lado, estamos perto de cumprir as metas gerais definidas pelo PNE, de outro, são muitas ainda as disparidades entre os municípios paulistas.

De acordo com o relatório, embora 24,95% dos alunos matriculados nas redes municipais paulistas estudem hoje em escolas de tempo integral, quase metade das prefeituras do estado (307) ainda não cumpriram a meta do plano, ao passo que as demais 338 alcançaram ou superaram o patamar estabelecido pela legislação.

O número geral é puxado pelo bom desempenho nas creches/pré-escola, onde 46% dos alunos frequentam o ensino integral. Chama atenção, contudo, que, em 85 redes, o percentual de 25% das matrículas não foi atingido nem mesmo nessa fase. Já no ensino fundamental, o quadro é preocupante: 11,6% dos estudantes estão matriculados em tempo integral (13% nos anos iniciais e 5% nos anos finais).

Mais grave ainda é a situação dos alunos de baixa renda. Segundo a fiscalização do TCE, apenas 17,8% dos alunos de famílias beneficiadas por programas de transferência de renda, como o Bolsa-Família, estão matriculados em escolas municipais em tempo integral. Por se tratar de um percentual que, além de baixo, é também inferior à média, ele ainda contraria uma das principais diretrizes da legislação dessa modalidade de ensino: priorizar estudantes em risco ou vulnerabilidade.

Ao mostrar o quanto ainda falta para que todos os municípios atinjam –e, por que não, ultrapassem– a meta do Plano Nacional de Educação, o relatório do TCE serve de alerta e guia tanto para as prefeituras como para o governo estadual.

            Certamente serão necessários mais investimentos. A implantação do modelo implica um aumento dos gastos, já que é preciso expandir a estrutura física, como salas, material didático, merenda escolar etc, e de pessoal, na forma de contratação e capacitação de educadores. Nesse sentido, a lei federal 14.640, aprovada em julho deste ano, pode ser de grande ajuda. Ela estabelece um investimento de R$ 4 bilhões para que estados e municípios possam incrementar a oferta de jornadas em tempo integral em suas redes.

No caminho para melhorar a educação brasileira, as escolas em tempo integral têm um papel fundamental a cumprir. Devemos usá-las sem moderação.

*Dimas Ramalho é conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 

O Conselheiro Dimas Ramalho, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, participou do lançamento do livro “A História Comprovada: fatos reais e as dores da escravização araraquarense” em evento realizado na Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (Alesp) nesta quinta-feira (30).

A obra reúne documentos e imagens sobre o período de escravidão, com destaque para mais de 500 páginas digitalizadas de escrituras de compra e venda de pessoas escravizadas no município de Araraquara entre os anos de 1874 e 1887, que estavam arquivadas em cartório. Trata-se de um raro acervo que escapou da destruição de papeis relacionados ao período escravagista ocorrida nos anos seguintes à Lei Áurea.

A cerimônia na Alesp foi organizada pelas Deputadas Estaduais Márcia Lia, Leci Brandão e Thainara Faria, e contou com apresentações musicais do grupo Família Afroson e da banda marcial Chiquinha Gonzaga.

“Estou orgulhoso do engajamento de Araraquara e de seus líderes na divulgação dessa obra, que trata de fatos tão lamentáveis e, ao mesmo tempo, tão importantes para a compreensão da História da cidade e do Brasil”, afirmou Dimas Ramalho.

Em sua fala durante o evento, o Conselheiro também citou ações afirmativas e de combate ao racismo adotadas pelo TCESP ao longo de 2022, durante sua Presidência, como a implementação de cotas nos concursos da Casa, termo de cooperação com a Universidade Zumbi dos Palmares e cobrança formal feita aos municípios para que incluam nos currículos pedagógicos da educação básica conteúdo sobre a história e cultura afro-brasileira e indígena, como determina a legislação.

Com organização de Alessandra Laurindo, Claudio Claudino, Edmundo Oliveira, Felipe Oliveira e Fernando Passos, a publicação apresenta transcrições de escrituras e inclui prefácios de instituições e pessoas comprometidas com o combate à discriminação racial.

O projeto é do Centro de Referência Afro “Mestre Jorge”, da Prefeitura Municipal de Araraquara, e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de Araraquara – 5ª Subseção, contando com o apoio do Sesc, do Núcleo de Estudos Afrobrasileiros (NEAB) da Uniara, da Academia Araraquarense de Letras, do NUPE- Núcleo Negro da Unesp para Pesquisa em Extensão, da Comissão de Combate à Discriminação Racial da OAB e da Frente Parlamentar Antirracista.